转型期大城市边缘区规划机制建设途径初探

发布日期:2012-03-16 点击次数:81  字体显示:【大】  【中】  【小】

【摘要】:面对新时期城乡统筹,城乡一体化建设目标下,大城市蔓延与无序发展的严重问题,要求我们必须对引导城市边缘区空间发展的规划机制予以重点研究,通过引入新制度经济学、公共管理学等前沿理论,创新性地运用制度分析的方法,阐述了传统规划机制的成因与弊端,并从产权和组织管理制度二个方面,初步探讨了大城市边缘区规划机制建设的主要途径。

1.导言

伴随着我国经济改革从传统计划经济向现代市场经济的转型,中国的城市化发展道路面临着重新选择。边缘区是转型期内大城市快速扩张背景下,城市外向拓展的唯一空间载体,是城市要素扩散与乡村要素集聚的互为渗透、相互影响的混合区域,是实现城乡统筹一体化发展的重要前沿阵地,具有其特有的发展规律。

在城乡统筹发展背景下,为解决城乡二元结构的巨大问题,中共中央提出了允许农村集体土地流转的重大农村政策改革,将给乡村与城市的空间发展带来深刻变化。一方面城市边缘区集体土地与国有用地混杂的特殊性,导致其规划问题具有一定特殊性;另一方面边缘区的农村与城市之间的矛盾日益尖锐,资源与利益面临着重新分配和重构,并将左右我国城市化发展的进程。

在此背景下,单纯依靠规划技术手段的完善与提升是无法解决实质问题,必须转换新的视野,从制度建构的角度来剖析边缘区发展的内在机制,为真正实现城乡一体化的发展另辟蹊径。

2.大城市边缘区发展的现状问题

2.1空间层面

大城市的快速蔓延导致了城市空间结构的松散,并带来了用地及产业结构异化、公共设施匮乏、土地粗放利用和严重的资源浪费等系列问题,特别是全球经济一体化发展背景下,以耕地丧失、生态环境的破坏来换取的GDP增长内在驱动力,则进一步加剧了城乡二元结构的分离和矛盾,也制约着中国城乡一体化的发展进程。

这种城市空间扩张主要是以集体土地开发为承接主体,间杂部分拼贴的国有土地发展方式进行。城市处于主导地位,乡村地区却因集体土地产权流转机制的缺乏,而处于被动发展境地,因现行不同的土地政策和制度规定,而人为形成了城乡之间不同的发展目标。为统筹协调好城乡一体化的发展,我们必须正视边缘区集体土地的所有者——村集体经济组织和广大农民的诉求,而不能走过去只考虑城市的发展,而忽视乡村建设的老路。边缘区集体土地的空间管制将对城市空间的重构产生重要影响,城市的空间发展将从以往单一的征用集体土地扩张模式向已有国有土地内部挖潜和集体土地征用并举的复合发展模式转变。

2.2管理层面

长期计划体制模式下所衍生的一元主导规划管理机制,仍然具有德国社会学家马克斯.韦伯(Max Weber)所述的官僚制组织形式的层级制特点,因此在面对新时期大城市边缘区多元化利益主体时,其单一僵化的体制必带来边缘区空间管理的混乱与脱节,一方面既缺乏相应的城乡统筹规划编制层次和标准,同时自上而下的政府主导编制模式对非城市建设用地的关注较为粗浅,且无法对不同的利益诉求和建设模式做到协调统筹;另一方面其管理重点是放在对集体土地转征用后的国有土地建设问题上,对集体土地的管制总是“突击式行动”或“放任自流”,缺乏相应常态化管理制度。边缘区内围绕重大项目通过“种房子”获取拆迁补偿,以及集体土地大量的违规开发建设现象屡见不鲜,不仅造成了边缘区土地利用效益的低下,而且深刻影响了城市边缘区空间结构和功能的合理布局,给城市的健康可持续发展带来了隐患。现有各种繁杂的规划管理规定只能解决表面的问题,深层次的解决途径必须从支撑现有规划管理的政策和制度建构方面予以变革,方能从本质上解决上述顽疾。

3.现有大城市边缘区规划管理制度分析

3.1 新制度经济学理论背景

现有城乡统筹发展的建设目标是“就村谈村”的渐进式改良方式,仅关注于农村地区物质空间上诸如街道、厕所、上下水、垃圾收集等小问题的改善;而忽视了其目标应是彻底进行农村相关制度的变革。因为城市与乡村虽然在空间属性上为同一概念,但其后是各种流动于城乡之间各种经济要素的制度性安排,解决城乡问题只能从现有制度安排角度予以考虑。

“制度”作为一种约束人们行为的规范,是一种“游戏规则”,同时也是一种稀缺要素。正如上世纪六十年代在西方国家兴起的新制度经济学代表人物诺思所说:“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中作出决定和这些决定又如何改变。”[1]这一论点为人们分析经济社会问题提供了一个全新的视角。

天赋要素、技术和偏好是传统经济理论的三大柱石,而制度被新制度经济学家们做为经济理论的第四大柱石,地位至关重要。因为土地、劳动和资本这些要素只有在制度之下才能发挥作用。城市规划是对空间要素的分配与管制,是直接对土地空间资源的分配以及其上建设所代表的资本要素和空间活动所涉及的各类要素资源的合理配置。作为分析经济社会内在规律的新制度经济学,也同样适用于社会学科范畴的规划机制内在分析。

3.2 现有制度安排下集体产权价值的缺失

土地使用的优劣直接关系到一个城市发展的潜力和空间发展方向。不同土地使用制度形成不同的土地资源配置模式。中国在建国后从1950年开始的土改到改革开发前1984年后相当长的时间内,一直实行的是土地无偿使用制度,土地被排除在市场经济交易之外。土地无偿划拨使用造成了严重的土地低效利用及不公平的土地分配等问题,并严重阻滞了中国城市的发展步伐。1986年的《中华人民共和国土地管理法》首次将土地的使用权和所有权相分离,将土地资源的配置纳入了市场经济的正常轨道,初步形成了城市土地自我约束的市场机制。

土地价值的潜能释放直接推动了城市空间结构的演化,并成为1990年后期城市新区开发、空间拓展的初始动力之一。但随着市场经济体制的不断深入完善,土地利用制度渐进式变革的深层次问题不断暴露,最突出的是土地市场价值和机制不完善而导致的土地产权体系残缺不全,特别是现有的国有土地与集体土地并存的“二元土地市场结构”,深刻影响着城市土地利用与空间结构有机协同的演变进程。

因为在城市边缘区的土地资源权力束方面,由于农村集体土地的共有制与建设用地国有制之间的产权特点,因国家干预和管制所决定的政策不同,而导致的价值内涵不同,对共有产权的可让渡性和交换性认识不足,导致产权的所有制缺失。其中集体土地转征用制度是国有建设用地唯一流转渠道,管制造成对共有产权价值的低估,反而加大了城乡二元分离的矛盾以及贫富差距。同时也鼓励了集体土地的大量违规开发,因为在被快速城市化的边缘区的农村集体组织是一个可独立运作的“准经济单位”,具有自身的利益诉求,因经济发展的强烈愿望和村民的生活压力,大多采取先违法使用,后补办手续的土地使用模式,与现行严格规范的土地开发程序相违背。其核心问题就是建设用地指标在国有土地和集体土地上的分配不公,集体组织无法通过政策途径获得开发权利,为不错过稍纵即逝的经济发展机会而先占用土地,而不管土地利用的效率和环境效益是否合理。

在新制度经济学国家理论中,政府被视为一种组织和制度安排,也是一个具有福利或效用最大化行为的“经济人”,其主要作用应是提供市场中不同利益主体博弈的基本规则。但其“经济人”的角色使其在提供制度供给和安排时,首先为了自身利益最大化而维持某些低效的,但能在短期内增加政府财政收入的产权制度,如现行的土地征用和储备制度。另外,现行的政府绩效考核和岗位任期制度,也促使政府不愿花更大成本和时间去变更这些低效产权制度,而只会充分利用现有制度去完成个人有限理性的“政绩工程”。

其次在“政绩”目标的指引下,决策者可以通过制定一些政策和规则来实现其对某些产权形式的偏好,同样也会对某些产权形式予以歧视。如对集体土地使用权上所衍生的开发增值权的不认可,以及对集体土地权益不能自由流转就是一种典型的歧视。政府通过政策的制定侵蚀了农民弱势集团的利益,乡村则通过大量的违法用地来换取短期的经济利益,从而产生了许多社会矛盾,城市边缘区的空间扩展也陷入了一个恶性循环的怪圈。

3.3 一元主导型管理体制导致高昂的交易成本费用

近些年我国开展的渐进式市场化改革,对资源的配置逐渐从计划加行政命令转变为市场加行政干预的模式,但行政干预由于产权约束的缺乏而不能有效发挥作用,特别是在产权改革难以推进(或者说产权制度转换成本较高)的领域,政府干预不能有效解决或进展缓慢。比如大城市边缘区空间发展的领域,由于以往制度建设的缺乏,需要大量的制度安排成本。因此在这些市场经济与政府干预的集合领域内,存在着自身历史发展的局限性和弊端。一是传统规划机制单中心秩序下内部的不透明运作对公平、公正的民主开放价值观构成了挑战。二是由于过于程序化的标准管理模式,缺乏对外界环境变化的应变能力。三是从制度成本来看,官僚制结构中大量的等级及子等级设置使管理效率大大降低,且制度内的耗费成本大于其收益,并且遏制了组织的创造性。因为政府在具有企业化特征的同时又拥有强大的行政资源,为自身目标的有效推进,必然会要求强化现有一元主导的干预和管制方式,这种方式有利于上级命令的传达和目标实现,但却容易造成大量所有制的残缺,其中“排他性”和“可交换性”权利的缺失,是当前转型期政府主导干预的最大弊端

按照新制度经济学的制度优劣或有效性的评判标准,可用其制度成本及交易费用多少来衡量规划机制的优劣性。因为城市规划在发挥作用时,也会面临许多交易行为和交易费用,特别是由于计划经济体制下,众多垂直的管理交易将转变为市场经济体制中平行的买卖交易,必然会产生许多费用。但是传统规划机制中,无论是编制单位还是规划管理部门,都遵循计划经济体制下的单一管理交易行为人的思维模式,即自上而下的规划编制体系和以我为主的建设项目审批行政程序。因此“当我们带着浓重的传统指令色彩而不是平等协商的市场经济精神干预市场的时候,我们其实是试图用内部的管理交易费用支付外部的市场交易成本”[2]。这种本末倒置的理念,决定了当前城市政府在边缘区空间规划管理中存在高昂的成本费用,突出表现为规划管理体制内纵横的层级结构所衍生的高昂内耗成本费用以及制度外与不同利益主体协商所产生的交易费用。

高昂的成本费用就会束缚规划政策的创新与变革,同样也会带来诸多管理实施不力的现实问题。在现今的城乡规划领域,规划管理技术手段、方法以及理念的进步并不能改变现有一元主导制度的僵化方式,以及由此所作出的规划行为的被动与滞后。如果只是以一种单一静态的思维去思考城乡问题,忽略了乡村地区自身的差异化发展需求,边缘区的建设就会落入对城市生活简单复制与蔓延的窠臼。

4.城乡一体化发展的规划机制建设途径

众所周知,城市规划公共政策的属性特征决定其核心价值观应是实现社会的公平与效率。传统一元主导型的规划机制在城市边缘区空间发展演化中,因制度的自身缺陷,在社会资源分配的公平与效率方面只发挥了部分作用,实现了局部的阶段性目标。随着社会经济的全面转型,城市空间结构作为社会经济要素在空间上的投影,必然会要求制度自身的创新与变革。在满足不同个体理性的前提下达到集体理性,从而促进城市空间的合理发展。而要实现这个目标,必须重点从制度的外生变量产权政策变革和内生变量制度组织结构完善二个方面入手。

4.1 多层次的产权供应及流转机制

传统社会主义时期关于产权的一个误区是强调了产权的实物性,即强调生产资料归谁所有,而忽视了产权的价值性一面,即产权的可转让性和可交换性。特别是忽视了产权的资源配置功能。

国有土地可以通过招拍挂等市场方式,实现市场价值的合理评估,并能以此获取使用权出让后包含增值部分的土地收益,但乡村中集体土地的价值评估却明显低于市场实际价值,且不能直接进入市场自由流转并获取相应的收益,具有明显的产权残缺特征。因而农村用地(耕地和宅基地)与城镇建设用地之间产权配置统筹的核心是改变现有城乡分割的二元土地制度(土地的二元所有权以及二元经营管理权)。有效的产权明晰制度既可以解决“公共地悲剧”所产生的外部性问题,而且可以解决责任问题,并有利于经济主体激励制度与约束机制的建立。在面对不同主体利益发展诉求时,强化规划管理的技术手段和控制措施固然必要,但产权制度建立的机制更为重要,因为这是从问题产生的根源上去解决实质问题。只有积极建立适应城乡统筹的多层次产权供应及流转机制,才能切实解决城乡发展不协调的深刻矛盾。

第一,在坚持总量控制原则基础上,积极推动农村土地流转。首先要摒弃集体土地与城镇土地之间的价格剪刀差,加大征地补偿的评估标准和价格,对耕地、生态林地或其它涉及生态及生命线的土地开发利用提高限制标准和补偿机制。在坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系的基础上,积极稳妥推进城乡建设用地之间的平等流转机制。在农民自愿的前提下,建立以行政村和村集体经济组织为依托、以租赁为主、投资入股为辅、多种形式并存的农村土地承包经营权流转制度,促进农用地集中使用,实现农业规模化、产业化经营。大力鼓励农村建设用地流转,流转后的建设用地指标余额采取等价评估,市场竞争方式保障农民合法权益。

第二,设立农用地、农民居住用地和生产用地三类土地流转集中区,通过规范土地流转行为,加大土地流转市场的培育,强化各类市场资源的有效配置,提高农业用地产出的经济效益,实现农村土地规模化的经营。

同时由于我国现行农村集体土地使用权流转整体上仍处于起步阶段,必须加强相关制度建设,尽早建立长效的土地流转机制。探索建立在乡镇成立土地流转服务中心,各自然村成立土地流转服务站的模式,全权负责农村土地流转的政策咨询和信息技术服务工作。

第三,正如哈耶克(1978)所强调的,市场是一个发现过程,通过市场人们才能发现人与环境之间的有效平衡,而产权在此平衡状态中起着重要的作用。根据制度经济学交易成本理念,按照城乡统筹规划的控制要求,积极探索土地产权以外的生态或环境产权的约束和安排,适时建立边缘区土地开发“生态产权银行”等特殊机构。将生态产权与开发权和空间资源要素相挂钩,土地开发强度与市场价值相匹配的“容积率”转移、转让机制,通过经济杠杆与规划宏观调控的作用,充分发挥产权银行“产权利率”等市场调控手段以实现城乡一体化的健康发展。

4.2 多元平衡的双层制组织结构

面对多元化的利益主体,须对规划管理组织构架予以完善,从而为规划机制制度环境的改变提供保障。因为按照国家理论,政府是制度的最大提供者。如不从这种层级制官僚体制改革着手,其制度的输出,因国家强大的权力而无法真正实现本质的制度变迁过程。

针对西方以往单中心管理秩序所引发的矛盾,文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦特等学者于1961年提出了大城市地区地方管理多样化的多中心政治体制,简称“多中心”理论。在面对多元化的服务主体时,其分散的决策组织方式以及按照公共经济特点所要求的公共管理治理结构模式,为边缘区的规划机制变革指明了方向。城乡规划是一种公共政策因而具有公共服务的基本特征,作为提供给广大公众的公共物品,只有采取多元化的交叠组合供给方式,才能克服传统城乡规划服务单一化的缺陷。只有充分发挥制度在资源配置方面的效率,扩大基层和乡村组织在城乡规划中的决策空间,促进多部门、多群体之间的信息交流,协调好多元利益主体博弈行为才能达到帕累托最优的合作博弈的制度均衡效果。

在借鉴多中心理论的同时,针对边缘区规划管理多元化的特征,为不改变现行整体市、区、乡镇三级行政体系,借鉴国外各类区域协调管理机制的经验,可构建适应大城市边缘区城乡统筹目标下的三级双层制管理组织体系。其核心是通过分权制度等管理体制改革方式,来赋予边缘区的一定规划决策及管理自主权,增强其自身发展活力。通过建立由边缘区内各区级政府和各乡镇政府,甚至是各中心村村民委员会共同参与的区级城乡规划委员会,来行使相应的规划决策和区域协同规划实施部署权利。

具体的双层管理内容是:城市边缘区宏观发展战略规划、跨区域公共设施、基础设施建设协调等规划管理决策职能由第一层的市级规划委员会承担,并由其组织相应的市级机构予以实施;而边缘区内的自身地方特色发展策略、乡镇间公共服务、中小型基础设施规划决策、农业产业布局、生态用地的监管及乡村各类具体规划建设等面向集镇和乡村的具体规划实施职能,可由第二层的区级规划委员会承担,并由其组织相应的区级和乡镇职能部门甚至各级村委会实施相关具体建设规划(图4-1)。

 

4-1  城市边缘区三级双层管理组织架构示意

而为了促成不同层级规委会协调管理组织运作的实质性作用,可以赋予它以不同等级的环境保护、交通建设等资金的分配权、跨区域空间协调发展的项目审批权或监督实施权、区域性贷款及投融资的倡议权。在三级双层制架构体系中,市级规委会和区级规委会并不具有严格的行政等级隶属关系,而只是面向不同规划管理范畴的组织机构。

考虑中国渐进式改革的实际国情,不可能从层级制完全转变到纯粹多中心自治模式,而多元平衡的三级双层组织架构则更适应于中国大城市边缘区多中心发展的实际要求。既满足了地方上诸项灵活机动的建设要求,又能在大型设施建设,长远目标发展方面与上级政府宏观要求保持统一,并有效克服了联合政府中过于单一僵化的问题。

5.结语

基于中国城市化的发展阶段,在未来的半个世纪里,中国城市化进程将大大加快,大城市的边缘区空间演化将会扮演重要角色。经济社会变革已从外围增量变革进入到存量变革的特定阶段,面对中国特有的城乡二元结构实际国情以及转型中多元利益群体分化与博弈的现实,规划技术的进步并不足以遏制现有规划管理制度的负面作用,因而必须从规划机制的创新方面,来合理引导大城市边缘区空间的拓展,确保城市化进程的顺利进行。本文只是从现有主要问题本原入手,借助制度分析方法初步探讨了规划机制变革的部分内容,下一步应在完善自身组织管理架构和规范不同的产权制度建设基础上,积极探索边缘区决策机制和实施机制的建设,才是实现新时期城乡统筹发展的有效途径,“正本清源”方能事半功倍。

参考文献References

1  Alexander E R. Governance and Transaction Costs in Planning Systems: a Conceptual Framework for Institutional Analysis of Land—Use Planning and Devlopment Control—the Case of Lsral[J]. Enviroment and Planning B:Planning and Design 2001a,28:755-776

2  卢现祥. 新制度经济学. 武汉: 武汉大学出版社, 2004

3  【美】道格拉斯.C.诺思:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店,1991

4  黄亚平. 城市空间理论与空间分析. 南京: 东南大学出版社, 2002

5  张京祥. 城镇群体空间组合. 南京: 东南大学出版社, 2000

6  郭湘闽. 走向多元平衡——制度视角下我国旧城更新传统规划机制的变革. 北京: 中国建筑工业出版社, 2006

7  胡俊.中国城市: 模式与演进. 北京: 中国建筑工业出版社, 1995

8  李盛.《制度变迁与城市规划的组织变革》,《城市发展研究》,2004年第2

9  韦亚平.《二元建设用地管理体制下的城乡空间发展问题——以广州市为例》,《城市规划》,2009年第12



[1] 引自【美】道格拉斯.C.诺思:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店,1991年,P2

[2] 引自李盛:《制度变迁与城市规划的组织变革》,《城市发展研究》,2004年第2期,P20