城市规划视野下公共决策研究

发布日期:2012-03-20 点击次数:129  字体显示:【大】  【中】  【小】

 

1 引言

城市规划作为一种城市公共资源管理的权威性手段已逐渐达成共识,它是“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”,这就决定了城市规划“三分规划、七分管理”的基本特质,因此城市规划管理实则构成了城市规划的核心部分。城市规划管理包括规划决策和规划实施管理两部分,这就使得本属管理学范畴的公共决策研究延伸到城市规划领域成为一种必然。

公共决策是指公共组织,特别是政府针对有关公共问题,为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。城市规划作为一种城市公共资源和公共利益的配置手段,借助市场调节以实现资源配置效率,通过政府资源再分配以达到社会公正,而最终目的是维护市民公众的公共利益、保障其权利。因此,城市规划决策是“决策主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题,收集信息、判断性质、选择方案、制定政策的活动过程”理应属于公共决策研究之列。

现今国内外学术界在决策研究上主要分为两个研究方向:一是由A.Wald创立的以统计学、运筹学为基础的统计决策,即通过建立模型对现实决策问题进行预测以求得最优解;二是以H.A.Simen为代表的基于心理学、社会学、组织学的决策行为研究,侧重于公众决策及政府决策领域,是在保留更多现实成分上进行决策研究以求得满意解,该方向继而发展成为现代决策理论。从当前发展来看,以上两个决策研究领域相互渗透促进,构成现今决策科学研究的基本格局。但由于理性模式下构建的决策模型无法精确反应城市规划公共决策中动机、感性、认知等动态因素,因此决策行为研究在城市规划公共决策上占主流地位。

2 “有限理性决策”与“渐进式决策”理论

1950年代以前,西方盛行以理性决策模式为主导的古典决策理论,即在基于“经济人”目标利益最大化的假设基础上认为,决策目的在于为组织获取最大经济利益。在当时工厂生产制度替代家庭生产模式、社会生产力和生产方式发生重大变化的工业化背景下,理性决策模式适应工业化大生产的需要,如何最大程度提高作业效率获得高额利润成为古典决策理论核心。

然而,过于强调提高效率的理性决策模式却忽视了对“决策”本身的研究,对于社会化大生产组织中的人是如何做出决策的、是什么因素影响决策的这之类的重要问题未能予以清楚解答,这也引起了BarnardSimen等学者的关注。20世纪40-50年代,Simen在其著作《管理行为》中提出著名的决策理论被视为现代决策理论的开端,并形成以Simen的有限理性决策和Lindblom的渐进决策为代表性的决策理论。

2.1 有限理性决策

“有限度的理性”和“令人满意的准则”是Simen有限理性决策理论的两个重要命题。Simen认为决策者首先是行动者,并非全知全能。在复杂的决策环境中,人们很难对每一个行为所产生的结果有完全了解和正确预测,不可能完全理性地做出决策,也无法获得全面的备选方案,因此决策的正确性只是相对意义上的。也正因于此,人们所采取的决策标准是“满意”标准,而非“最优”标准。

决策过程中有很多因素致使我们应该对所谓“理性”重新审视。首先,如果用手段——目的的图示分析决策,那么会存在手段与目的整合的局限性,无论是组织行为还是个人行为,在手段和目的关系上都达不到完全的整合。其次,如果用备选方案与结果来分析决策,那么在备选方案的实际准备中会面临时间、知识、群体性行为等因素的困扰,导致我们无法准备全部的备选方案,也无法预测所有备选方案结果。最后,所谓理性还受价值因素的影响。决策过程中的备选方案所出现的价值是大量和繁杂的,所以在多重价值影响下不可能尽善尽美。基于此,理性应当重新定义,所谓的理性决策只不过是一种有限理性,是基于一种满意的共识达成。

2.2 渐进式决策

如果Simen的决策理论主要是从理性角度出发进行探讨的,那么Lindblom的渐进决策模式则是针对社会政治决策问题提出的。1959Lindblom在其著作《渐进调适》中对“渐进”的概念进行明确,认为决策过程只是决策者基于过去经验对现行政策稍加修改而已,政策制定不可能是一个纯粹理性的过程,而是党派之间利益调适、不同利益集团相互博弈的结果。1968Lindblom的《决策过程》一书出版可谓是渐进决策理论的代表性著作,其中主要针对之前的理性决策模式和精英决策模式做出一些回答,认为决策过程会面对无穷尽的复杂和不充分信息,并受到时间、财力上限制,同时在确立目标或价值观上也面临困难,所以决策是一件困难的事情,而且意见也很难统一,因此“必须有人来掌握或被授予决定的权力”,而政策就是这些拥有权力的人在行使权力的复杂过程中被制定出来的。

2.3 关于权力的探讨

值得注意的是,无论是Simen的“有限理性决策”,亦或是Lindblom的渐进式决策,均涉及到权力一词。

在决策影响方式上,Simen认为信息沟通、培训、效率准则和认同均会对决策的作出产生影响,但权威在众多影响因素中是首要的。Simen将权威定义为:“指导他人行动的决策的制定权”,这是一种让个人服从别人传达给他的决策的一种关系,它并不追求信服,而只要求顺从。权威的表达可以通过几种方式:一是职责,以职权促使个人遵守规范和规定;二是知识,通过技术知识的支撑,确保具有理性和效能的高质量决策;三是协调,以权威为保障使组织保持协调,以采取彼此一致的决策行为

Lindblom在决策分析中同样也涉及到“权力”。虽然在他所处年代对权力的研究尚浅,但林氏对权力的分析是谨慎并兴奋的,他预见到即使这个词的含义尚不明确,但会被采用的越来越多,而且影响也会愈渐强大。Lindblom并未给权力下明确定义,认为权力虽然带有强制含义,但更强调一种关系力,决策过程是多方社会力量博弈的结果,权力在博弈过程中起到了决定胜负的作用。权力在决策中运用主要通过三方面途径得以实现:一是专家之间合作的过程;二是在解决政策分析解决不了的情况下;三是在规则的规定下。既然决策是多种关系力彼此作用的结果,那么这些力量有哪些?起的作用程度有大多?这是Lindblom对决策思考的重点问题。以西方国家(主要是美国)为例,决策主要是公民、投票人、政党、利益集团领袖、直接决策者之间各自行使自己的权利,相互作用和影响的过程(图1)。在这些力量中,Lindblom认为公众在决策中参与最少,其影响是微乎其微的,但公众的集体意愿对决策者选择政策是有影响的。政党之间竞争为了争取公众选票,纲领会大致相同,但会对一些消极公众的意愿上做出更多反应。在权力角逐中,利益集团领袖是决策过程的积极参与者,主要通过说服等手段来影响直接决策者。而像总统、立法者、法官这类是直接决策者,他们位于决策阶梯的顶端,是正真拥有权威来制定政策的,但他们也同样会受制于其他力量。直接决策者通过消极或积极的方式影响下层,下层同样也会采用相对应的方式来影响上层,与此往复,形成决策循环过程

3 国内外研究概况

“有限理性决策”和“渐进式决策等理论基础的探讨上,决策研究拓展到了更广泛的领域。客观上看,尽管存在各种各样的决策类型,但在城市规划领域公共决策的基本结构和程序是大致相同的,即在西蒙决策理论的基础上包含“发现问题——确定目标——拟定方案——采纳方案——实施方案——检验决策”的几个步骤。但事实上,对决策起到关键影响作用的并非仅是决策过程的拟定,正如很多决策的做出在程序设计上可以确保万无一失,但却仍无法保证决策的科学性和民主性。从现有国内外决策的相关研究来看,城市公共决策更侧重政治、经济和社会方面,权力、制度、主体、信息等影响因素是研究重点,而且西方发达国家研究比我国早,现有研究也更成熟些。

3.1 国外研究概况

西方现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密不可分,因此城市规划作为一项城市社会实践活动和一种政府管理的公共决策行为较早受到社会各领域学者关注。在城市规划视野下,纵观公共决策发展历程,大致可分为三个阶段(图2)。

第一阶段是1960年代以前,在物质规划主导情境下,城市规划公共决策过程被看作是纯技术的决策过程。理性综合规划受到推崇,系统方法、理性决策和控制论被引入到城市公共决策之中,主要代表性研究有L. Keeble1952)的《城乡规划的原则与实践(Principles and Practice of Town and Country Planning)》、Brian McLoughlin1969)《城市与区域规划:系统探索(Urban and Regional Planning: A System Approach ) 》等。理性的分析、结构的控制和系统的战略成为这些研究的主旋律,包括规划师在内的所有决策主体被要求完全理性和价值中立。但是,尽管这种理性决策在当时城市规划领域已然发展成为主流,却也不乏学者对其产生质疑,如Charles Lindblom1959)在发表的《紊乱的科学(The Science of "Mudding Through")》中针对编制的日渐复杂的城市综合规划就尖锐地指出,综合理性需要太多的数据和过高的综合分析水平,规划师只会纠结忙于规划的繁琐却忽略了最重要的城市发展战略。随后,AJScottSTRoweis1977)的《城市规划的理论与实践》(Urban planning in the theory and practice)MCamhis1979)的《规划理论与哲学》(Planning theory and philosophy)MJThomas1979)的《AFaludi的城市规划程序理论》(The proce dural planning theory of A.Faludi)等研究也都对理性系统的规划理论和方法提出了责难,认为大量计算机辅助的数理模型支持的理性分析在指导城市发展上实则是虚无和空洞的,影响了城市规划作用的发挥。


2 城市规划视野下公共决策发展阶段图示

Fig.2 The stages of public decision-making process from the perspective of urban planning

第二阶段则是1960-1990年代之间,在规划理论的多元化发展趋势下,城市社会相关领域开始介入。尤其在20世纪60-70年代之间,城市规划公共决策领域对社会学、政治学等问题的关注相当活跃。在相关研究中较有影响力的当属Paul Davidoff1965)的《规划中的倡导与多元主义(Advocacy and Pluralism in Planning)》,及其较早与T. Refiner1962)合著的《规划选择理论(A Choice Theory of Planning)》,这两篇文章对城市规划公共决策过程进行了全新理论阐释,认为规划应反映社会各界的需求,尤其是弱势群体的声音,这就直接导致了其后公众参与理论的崛起和发展。而随后J.Rawls1971)的《正义论(Theory of Justice)》、新马克思主义理论家David Harvey1973)的《社会公正与城市(Social Justice and The City)》等著作更是把这一时期的规划社会学理论推向高潮。同时对政治学领域的关注也毫不逊色,如A·Altshler1965)在“城市规划过程:政治分析”中就提到规划师需要走到决策的第一线——参与决策的权力;F. Robinovitz1967)的《政治、个性与规划(Politics, Personality and Planning)》,Herbert. J. Gans的《人民与规划(People and plans )》(1968)和《公共决策行为:规划文化 (Community Design BehaviorThe Culture of Planning)》(1969)、Manuel Castells的《城市问题的马克思主义探索(The Urban Question: A Marxist Approach )》(1977)和《城市,阶级与权力(CityClass and Power)》(1978)等研究都开始脱离表现的物质规划,转而对城市规划公共决策深层次的政治、社会、经济因素进行分析。这些研究都表明城市规划的公共决策活动从过去的纯技术过程已逐渐过渡到一种综合性的政治过程,规划师等决策者不再仅仅被视为技术性角色,同时更是社会活动的组织者、说服者和咨询者。

在明确了城市规划公共决策是各主体在一定社会、政治、经济背景下共同作用的这一结果后,二十世纪九十年代后西方城市规划公共决策研究逐渐转入第三阶段,即如何才能使决策主体公平地参与决策权力?John Foreste1989)、Habermas(1990) John  Friedmann1992)等理论家为代表提出的“交往式规划”、“参与式规划”、“合作式规划”开始占据规划理论中心位置,其核心思想是在多元主义的前提下,以多元参与、多边合作为实现途径以达成多方利益协调。同时,更多社会学家、经济学家、政治学家参与到城市问题研究,政体理论、公共治理理论开始兴起,理性、权力、民主成为研究热点。其中代表性研究主要有:Bent Flyvbjerg1998)以丹麦奥尔堡工程项目的政策、管理、规划过程为研究对象,认为规划决策过程体现了现代性与政治、行政、规划的关系,在决策理性和政策实施过程中理性、权力二者之间的不对称关系恰恰是现代性和民主性的薄弱点MillerLessard2001)在其IMECInternational Program in the Mangement of Engineering and Construction)研究成果中针对60个城市大型基础设施建设项目做出评价,认为这些公共项目的决策过程更像一条螺旋线而非直线,是一个动态的、反复的、混乱的系统,除了源于工程本身的不确定性风险和市场风险外,与政治、经济、社会等相关联的社会风险是最主要的AltshulerLuberoff2003)则主要以高速公路、机场、铁路运输系统等交通设施为研究对象,结合当前城市发展主流理论和其他有关城市更新的研究成果,提出这些工程的决策做出大多数是根据项目首创者的意志和风格发展下去的,政治领域是关键

3.2 国内研究概况

总体来看,我国研究起步较晚。在借鉴国外相关研究的基础上,张庭伟(2000, 1999)、侯丽(1999)较早关注到了城市规划公共决策问题,认为政府把城市规划当作政府行为,而规划师把城市规划当作技术行为,正是这种错位导致了城市规划往往背离了初衷难以实施,而决策者在决策过程中对资源、信息以及政治体系关系控制的影响力大小是影响决策做出的关键8-10

随着我国城市规划理论与实践研究的逐渐推进,城市规划作为一种公共政策得到学术界认同,城市规划决策问题也开始备受关注。其中,有系统针对我国城市规划领域的决策现状及问题进行分析的,如雷翔(2003)的《走向制度化的城市规划决策》中对决策机制中的权力问题、程序控制以及信息沟通方面提出了制度设计;任雪冰(2004)以深圳的行政三分制改革为背景对城市规划决策问题进行了分析;周琴(2005)则从立法机制的角度探讨了实现城市规划决策法制化的实现途径

近年来随着研究的细化和深入,学者们将视角开始侧重于公共决策的某一方面,研究成果渐多,研究内容也更加丰富。如许重光、陈贞(2004)从公共决策角度对我国城市规划评审体制进行分析并提出建议;施源、周丽亚(2005)和唐燕(2005)分别从体制角度和寻租现象对我国城市规划决策的制度改革进行了探讨(13-14);唐绍均(2008)针对我国城市规划审批决策体制现状进行分析,提出应当建设兼具正义与效率价值的城市规划审批决策体制;文超祥、马武定(2008)从博弈论角度对城市规划决策主体之间的利益关系进行分析;王郁(2010)则以城市规划决策阶段的听证制度为研究对象,认为听证制度建设过程中很容易只留下民主的外壳,而缺乏民主的实质内涵,如何实现真正城市规划民主管理是目前亟待解决的问题

3.3国内外研究的差异性

从既有研究成果看,我国与西方发达国家在城市规划公共决策研究上尚有一定距离和差异,究其原因主要有以下几个方面:

1)研究背景的不同

国家社会背景、政体、制度的不同是导致城市规划公共决策研究差异的主要原因之一。西方国家民主意识自古是基于法理传统,民主参与政治的理念和社会的开放性使城市公共决策强调透明、公开,而我国在经历了几千年人治后建立起来的社会主义民主从某种程度上却构成了对民主和法治的“先天约束”,这也使得我国的民主建设重在宣扬德性,而不同于西方民主的精神气质和法律技术。当前,西方发达国家在立法、行政、司法机关的“三权分立、相互制约”的政治体制下,已形成了集咨询、执行、监督、评估和反馈为一体的较完备的政府决策机制,市民公共参与决策的程度较高,从而决策研究集中于更深层次的政治、社会、经济等内因分析。而在我国当前“议行合一、相互分工”的政治体制下,城市规划公共决策权实质上集中在城市政府及规划行政主管部门手中,暴露出的职能分工不明晰、监督功能有待完善等问题较为突出,因此决策研究还较多停留在制度完善和分析上。

2)研究方法的差异

从既有研究成果看,国外学者关于决策研究的历史较长。从20世纪40年代至今,经历了从理论到实证研究的完整过程,研究中注重数据采集和案例实证。相比之下,我国学者能及时注意到国外学术研究的最新动向并引介至国内,指出应结合本国国情进行城市公共决策研究。但由于决策研究在我国尚不成熟,各种制度的透明性不强,学者们似乎更愿意从制度层面、政策法规的上层面对决策进行规范性研究,定性研究较多而定量实证研究颇少。

3)研究领域的差别

从国外现有研究成果看,城市公共决策研究始终离不开权力的探讨。基于对城市公共资源的管理,城市公共决策的法律内涵实则是以公权力对私权利进行干预和制约的一种过程。公权力与私权利的平衡一直以来就是西方发达国家决策研究亘古不变的永恒话题。我国虽自古有着“公权至上”的传统,但随着改革开放的推进,一直以来具有较强控制性和干预力的公权力,开始与市民日益觉醒和扩大的私权利保护之间的矛盾日益突出,因此公权力行使与私权利保护之间的冲突也成为我国现今公共决策研究的重要领域。尤其在以公权力协调各方利益的城市规划方面,公共决策的做出主要表现出政府的权力行为,学者们均意识到我国行政权力过大,应对公权力进行分散和制约,但具体到措施却似乎更愿意停留在宏观层面分析上,显得较为隐晦。相比之下,国外学者对权力的分析更为透彻和直接,敢于直视公共决策中公权力行使之不当,并提出批评和建议。

4 研究的重点领域及启示

目前国内外学术界对城市公共决策的研究主要集中在决策模式、决策过程、决策主体的几个方面。现今我国正处于转型期,对城市公共决策民主化和科学化要求的呼声日益高涨,可以在借鉴西方国家对城市公共决策的理论和实证研究的基础上为对我国城市公共决策研究注入新的内涵。

4.1决策模式的创新

传统决策模式是以政府中心论为基础的。这种以政府、官僚制为核心的精英决策模式由于权力过于集中而存在种种弊端,虽然很多学者致力于如何完善该模式以有效实现公共利益和公共事务管理,但收效甚微。于是,部分学者放弃单纬度的精英决策模式研究,转而开始关注回归市场、社会、市民的新决策模式建立,试图寻找合理的决策模式以产生符合民意的决策结果。

在该领域,国外研究已进入到新模式的探讨上。除了规划理论家们较早提出的“公众参与”、“交往式规划”、“倡导式规划”等新模式外,2009年诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)倡导的以多中心理论、自主治理思想和社会资本为主的公共治理理论引起了广泛关注。而我国,由于现实国情的不同,还较多停留在政府自身改革上,从“泛政治化改革”到“去政治化改革”再到新近的“大部制改革”的历程都表明了我国正试图摆脱单纯的行政权改革,转而寻求一种决策与执行相分离的政府治理创新,以实现政府的减政放权,使公共权力回归公共性。在这方面,我国以政治学和公共管理学研究为主,如俞可平(2003)对我国政府治理的能力、范式转变以及与市民社会的关系做出了积极的理论探求,马敬仁教授(2003)提出的“行政三分制”改革模式等都引起了广泛的社会关注。

因此城市规划领域可以扩大外延,结合城市实践活动,在理论上借鉴公共管理学、社会学、政治学和经济学等相关方法和内容进行分析:如基于公共选择理论,把相关经济分析方法引入城市规划公共决策;运用权力理论对城市规划公共决策的政策制定、公权力行使及约束进行研究;同时,加强城市规划公共决策评价,可引入成本效益分析法、风险管理方法进行分析。

4.2 决策过程的探论

目前公认的决策过程在程序设计上基本都包含“问题界定、目标确认、方案设计、模型建立和方案评价”的五个行为环节,步骤也几乎大同小异,但现今学术界更多关注的是决策过程的内在影响因素,具体可分为两个研究方向,一是关于“城市公共决策是怎样做出的”,二是关于“公共决策应该如何做出”。

由于公共决策是以公共权力为基础的,因此第一个研究方向主要从决策过程中的政治、经济、社会学等角度进行考察,侧重于权力视角对决策过程进行动态的描述性研究,如从权力结构、权力关系、权力运行机制等方面对公共决策进行分析。第二个研究方向则较多关注的是城市公共决策过程中制度化、法制化的问题,即如何在决策过程中保证公共利益的合法化和正当化,研究成果多集中于城市发展中的制度构建、民主建设、民意表达等相关研究领域。在这些领域上,西方的相关研究和结论较为成熟,不少学者通过大量实证调查、数据分析揭示民意与公共决策的关系研究。近年来我国在这方面研究也开始加强,对城市规划的制度建设提出了不少建议,但总体来说实证研究还较缺乏,更多停留在制度上层面或者技术层面的规范性研究。

因此可以借鉴西方的研究方法和内容,针对我国城市发展的相关政策和制度,对具体案例进行长期实证跟踪研究,注重数据积累和分析,适当建立相关模型,从表象的政府职能和社会分工入手,进而对起决定作用的制度措施层面进行分析,更进而从内层次的政策及权力问题进行剖析。

4.3 决策主体的研究

当前对城市公共决策主体的研究已从过去的政府一元主导走向多元化,即承认公共决策的做出是在政府、市场、公民等多种力量的共同作用下产生的。对于此三者关系,国外很早就开始了该方面研究,如“自由主义”、“福利主义”和“新自由主义”中政府、市场的定位研究已较成熟,现在西方学术界更多关注的是政府、市场、公民三者之间权力关系协调,即如何在政府合理干预市场的条件下保证公民的权利。相比之下,我国学术界研究重点更多关注的是基于城市发展中某些问题对决策主体的角色、职能进行研究:如有的对政府在城市规划公共决策中究竟是“经济人”、“理性人”或是“社会人”定位进行研究,有的关注市场利益主体作用下的城市住房、土地等资源要素发展,还有更多的是着重研究公众社会力量在城市公共决策中的作用。

因此,我国研究成果重在回答决策主体“干什么”以及“怎样干”的问题,对“为什么会这样干”和“按什么规则去干”的研究深度不够。所以有必要结合我国现实国情,进一步对主体之间的作用力和作用关系进行科学分析,关注该如何做才能保证公平、公正:可以通过调查问卷科学分析主体参与决策的基本情况;基于民主理论和公共管理理论,重在研究如何保障最有效的公众参与;借鉴博弈论、决策树等对决策主体的作用力进行分析;运用福柯的微观权力论,从权力社会关系对决策主体的作用关系做出研究。

注释

中华人民共和国建设部.城市规划编制办法[Z]. 2005.

Simen对权威的定义,可以理解为Simen所指权威实则即是一种权力。

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